J'étais ce matin au Parlement européen à Bruxelles, où j'ai exprimé devant les membres de la Commission des affaires constitutionnelles (AFCO) mon point de vue sur le mandat donné par le dernier Conseil européen à la CIG. Le Président de l'AFCO, l'allemand Jo LEINEN, s'est voulu rassurant: le nom de la commission demeure inchangé malgré l'éloignement, dans le mandat, du concept de 'Constitution'. Vous trouverez ci-dessous mon intervention.

Je remercie le Président de la Commission des Affaires constitutionnelles, et ses membres de leur invitation à échanger nos réflexions sur les travaux de la prochaine Conférence intergouvernementale.

En le faisant, le Président Leinen a certainement pensé à ma qualité d’ancien Président de la Convention européenne.

Je ne parle pas en son nom, parce qu’elle ne s’est pas réunie, et d’ailleurs, vous comptez parmi vous d’éminents membres de la Convention européenne, que je salue.

Mais le projet de mandat fait de constantes allusions au texte de la CIG de 2004, qui s’inscrit elle-même dans le sillage de la Convention, ce qui nous autorise à présenter certaines réflexions sur le mandat de la CIG.

On a beaucoup insisté sur la « nouveauté » de la décision du Conseil

En réalité, c’est le processus lancé par la Déclaration de Laeken, les 14 et 15 Décembre 2001 qui se poursuit. C’est le même Conseil qui a approuvé la Déclaration de Laeken :

- convoqué la Convention européenne, - approuvé en Mai 2003 ses propositions, - conclu à l’unanimité la CIG de 2004, - et appelé à la ratification du projet de Traité.

Ce processus a été dérouté par les deux référendums négatifs en France et aux Pays-Bas

et par l’opposition nouvelle de la Grande-Bretagne et de la République Tchèque. Mais il ne faut pas se tromper : le processus reste le même : plus de 90 % des termes figurant dans le mandat proviennent de la Convention européenne ou de la CIG de 2004.

L’inspiration européenne de ce mandat est en retrait par rapport à la Déclaration de Laeken sur deux points importants :

A. Alors que la Déclaration de Laeken posait la question : « cette simplification et ce réaménagement ne devraient-ils pas conduire à terme à l’adoption d’un texte constitutionnel ? Quels devraient être les éléments essentiels d’une telle Constitution ? ».

Le mandat de la CIG réplique sèchement : « le concept constitutionnel qui consistait à abroger tous les traités actuels pour les remplacer par un texte unique appelé Constitution est abandonné ». Et le mandat développe plus loin ces points en précisant : « les traités n’auront pas de caractère constitutionnel. » La terminologie qui y sera utilisée reflètera ce changement : le terme « Constitution » ne sera pas utilisé. Et le texte va jusqu’à affronter le ridicule en indiquant que « les traités modifiés ne contiendront aucun article mentionnant les symboles de l’Union européenne, tels que le drapeau, l’hymne ou la devise ».

D’où viennent ces propositions ? Je n’ai entendu aucune déclaration des partisans du « non » en France, réclamant la disparition du drapeau de l’Europe. D’où viennent ces propositions ?

B. Le deuxième retrait par rapport à Laeken porte sur la « dispersion » des traités. La Déclaration : « L’Union européenne fonctionne actuellement avec quatre Traités. Les objectifs, les compétences et les instruments politiques de l’Union se trouvent dispersés dans l’ensemble de ces traités. Si l’on veut plus de transparence, une simplification est indispensable ».

Or le mandat de la CIG propose de remplacer le Traité institutionnel par trois Traités :

un Traité dit « modificatif » - nom peu exaltant - qui devra être ratifié, et qui introduira des changements dans deux Traités existants, qui seront conservés, quoi que profondément modifiés, sans que cela appelle, semble-t-il, de ratification. C’est d’ailleurs un point qui sera contesté.

Le Traité de Rome deviendra - et je le dis avec un peu de mélancolie - le « Traité sur le fonctionnement de l’Union », et sera dépouillé de la partie institutionnelle, qui faisait sa remarquable originalité.

A l’inverse, le Traité de Maastricht, ratifié par référendum en France, deviendra le « Traité sur l’Union européenne. Les dispositions concernant l’Union économique et monétaire qui en constituent l’essentiel seront déménagées en direction du Traité de Rome, sans que ceci appelle, semble-t-il, de ratification.

Les citoyens européens auront à naviguer entre ces deux Traités, et le « Traité modificatif », sans qu’on aperçoive de distinction évidente.

Ainsi la demande de « simplification » du Traité constitutionnel – texte unique – aboutira à trois Traités différents. Si on en additionne la longueur de ces trois Traités, il apparaît que celle-ci sera supérieure au texte issu de la CIG de 2004, et donc que l’espoir de simplification ne sera pas réalisé.

Il est d’ailleurs intéressant d’attirer l’attention sur un fait curieux : l’on entend souvent affirmer que l’Europe serait trop éloignée des citoyens, ce qui n’est pas faux. Mais si vous regardez les sondages, comme par exemple le dernier Eurobaromètre publié en juin 2007, vous constaterez que les citoyens répondent aux questions mais que leurs réponses ne sont pas prises en compte.

Ainsi, 78 % des Européens interrogés affirment que le drapeau européen est une bonne chose. L’idée d’une Constitution recueille également un soutien majoritaire presque partout dans l’Union (66 %), y compris en France (68 %). Et cela est ignoré. Phénomène curieux dans une société où l’audiovisuel prime pourtant sur le politique.

Aussi, on peut s’interroger, et ce point intéresse votre Commission, sur l’origine de la proposition d’établir deux Traités.

Elle ne vient pas de la Présidence allemande : hommage à sa compétence, sa persévérance et son ouverture d’esprit.

J’ai relu toutes ses déclarations : Angela Merkel n’a jamais parlé de deux Traités.

- pas des demandes françaises qui portaient sur un mini Traité, puis un Traité simplifié, évidemment unique : les deux premières parties, et une troisième partie allégée,

- pas de la Commission, ni du Parlement qui n’ont pas fait de proposition dans ce sens.

En réalité, c’est la reprise par le Secrétariat du Conseil d’un ancien projet, antérieur à Laeken, consistant à avoir deux Traités : l’un contenant les dispositions fondamentales, pratiquement intouchables, et l’autre reprenant les dispositions secondaires, qui seraient plus faciles à réviser.

Il ne semble pas que ce soit le cas pour les deux Traités qu’on nous propose.

- il y a des dispositions fondamentales dans les deux :

- le Traité de Rome cesse d’être fondateur, mais il conserve des dispositions fondamentales, telles que les règles de concurrence, et le commerce international, et reçoit les articles qui établissent l’Union économique et monétaire, qui ont été ratifiés dans le Traité de Maastricht. Par rapport à la CIG de 2004, il connaîtra, en plus, 24 modifications ;

- le Traité sur l’Union européenne hérite, de son côté, du dispositif institutionnel qui figurait dans le Traité de Rome, depuis Rome jusqu’à Nice.

Quant aux procédures de révision, il semble que ce soit exactement les mêmes pour les deux Traités. Ce sont d’ailleurs celles qui ont été proposées par la Convention européenne.

Les deux Traités sont d’égale valeur juridique. Pourquoi pas un seul Traité, en deux parties ?

Je crois que la seule raison est qu’il ressemblerait trop au Traité constitutionnel, dont on cherche à effacer l’image.

Venons-en, en effet, au contenu :

Les innovations par rapport au texte de 2004 sont très limitées, et souvent plus apparentes que réelles :

Exemple : les services publics. Texte non modifié, mais addition d’un protocole, qui aurait pu être ajouté au Traité constitutionnel.

- la primauté du droit communautaire. Article supprimé, mais contenu repris à l’identique par une « déclaration de la Conférence » ;

- la référence à la « concurrence libre et non faussée » disparaît du nouvel Article 3 (on satisfait ainsi le corps électoral) mais un protocole annexé aux Traités précise que « les hautes parties contractantes, compte tenu du fait que le marché intérieur défini à l’Article 3, comprend un système garantissant que la concurrence n’est pas faussée, …. sont convenues que l’Union, à cet effet, prend si nécessaire des mesures…

D’autres propositions concernent le rôle des Parlements nationaux dans le contrôle de l’application du principe de subsidiarité. Elles sont modestes, mais vont dans la bonne direction, en s’inscrivant dans la ligne tracée à la Convention européenne par votre collègue Mendès de Vigo. Il est particulièrement qualifié pour les analyser.

J’en viens au cœur du sujet : les propositions institutionnelles figurant dans la première partie du Traité constitutionnel.

Le mandat est bref, mais précis à leur sujet : les dispositions constituent le titre III du nouveau Traité sur l’Union européenne. On en reste au texte adopté par la CIG de 2004, qui reprenait les propositions de la Convention européenne.

Le mandat les énumère :

le Parlement européen – nouvelle composition,

le Conseil européen ; transformation en une institution, et création de la fonction de Président stable ;

le Conseil : institution du vote à la double majorité, et changement apporté au système de présidence semestrielle ;

la Commission européenne : nouvelle composition, et renforcement du rôle du Président ;

le Ministre des Affaires étrangères de l’Union : création de la nouvelle fonction, dont la dénomination devient : Haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité.

Sur tous ces points, le texte de la CIG de 2004 devra rester inchangé.


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Cette rapide analyse du texte montre que les innovations portent essentiellement sur la présentation :

Plusieurs Traités au lieu d’un seul, renoncement à la présentation d’un document constitutionnel,

Mais que le contenu des propositions de la Convention européenne, et de la CIG de 2004, reste pratiquement inchangé, avec des rectifications mineures, prenant souvent la forme de protocoles.

Le travail à accomplir désormais au sein de la CIG, et auquel vos éminents représentants pourront contribuer, de manière décisive,

- c’est que la CIG ne s’écarte pas de son mandat, sous l’effet de manœuvres ou de combats d’arrière-garde,

- et que le texte respecte scrupuleusement celui des Articles de la CIG de 2004, chaque fois que le mandat le prescrit.

Si ce résultat était obtenu, sur le long parcours du processus de Laeken, la forme aurait été modifiée - en bien ou en moins bien (ce qui était difficile à comprendre sera désormais impossible à comprendre…) mais la substance aura été préservée.

Or c’est cette substance qui donnera ses meilleures chances à la poursuite de l’Union de plus en plus étroite de l’Europe.

V. Giscard d’Estaing