Lors de sa réunion du 21 Juin prochain le Conseil européen devra établir « une feuille de route, et un mandat clair pour parvenir à l’achèvement du processus en cours pour la ratification du Traité constitutionnel ».

La préparation de cette réunion est assurée par la Présidence allemande de l’Union. Chacun reconnaît la détermination, la compétence, et l’ouverture d’esprit de la Chancelière Angela Merkel. Celle-ci a eu l’heureuse idée de demander à chacun des Etats membres de lui fournir une réflexion écrite sur les problèmes que lui pose l’achèvement de la ratification. A partir de ces réponses, dont elle cherchera à établir la synthèse, la Chancelière compte établir une « feuille de route » en vue de l’achèvement du processus de réforme institutionnelle. Elle a précisé ses intentions dans la déclaration qu’elle a prononcée le 17 Janvier à Strasbourg, devant le Parlement européen : « La phase de réflexion est terminée. Il convient de mettre au point de nouvelles décisions d’ici au mois de Juin. Je m’engage à faire en sorte que d’ici la fin de la présidence allemande du Conseil de l’Union européenne, une feuille de route pour la suite du processus du Traité constitutionnel puisse être adoptée. »

Cette démarche rationnelle a été compliquée par les initiatives venues de France, et à un moindre degré des Pays-Bas, pour proposer une solution alternative. Au cours de la campagne présidentielle française, et pour sortir de l’impasse où le funeste référendum de 2005 a enfermé la France, les candidats ont préconisé une autre solution : le Traité constitutionnel serait plus ou moins abandonné, et remplacé soit par un « mini-traité », proposé le 8 Septembre 2006 à Bruxelles par Nicolas Sarkozy, soit par un « traité simplifié », dont Nicolas Sarkozy affirmait le 2 Mai 2007 dans son débat public avec Ségolène Royal, qu’il « avait l’accord de MM. Zapatero, Tony Blair, et d’Angela Merkel ». C’est autour de ce « traité simplifié » proposé par la France et la Grande-Bretagne, que serait recherché l’accord du Conseil européen.

Qu’en est-il vraiment ? Quel serait le contenu de ce traité simplifié ? Et en quoi répondrait-il mieux à l’urgent besoin de réformes de l’Union Européenne ?

Deux remarques éclairent la réflexion :

Le projet de Traité constitutionnel, a été signé à l’unanimité par les Chefs d’Etat et de Gouvernement le 29 Octobre 2004 et il a déjà été ratifié par 18 Etats, soit les deux tiers des Etats membres, ce qui représente une majorité qualifiée. Quatre autres Etats sont animés d’intentions favorables. Dans un espace européen qui affirme vouloir conforter sa dimension démocratique, cette donnée ne doit pas être sous-estimée. Les procédures de ratification conduites par les deux tiers des Etats-membres, dont la grande majorité des nouveaux Etats, devraient faire l’objet d’une considération égale à celles des deux Etats qui ont rejeté le Traité, et des trois qui s’interrogent encore. Il faut beaucoup réfléchir avant de leur demander d’adopter un texte différent de celui qu’ils ont déjà voté.

La « simplification » recherchée vise-t-elle à faciliter la ratification des quelques Etats encore réticents, ou dissimule-t-elle en réalité une manipulation visant à revenir en arrière sur certaines avancées du Traité constitutionnel ? Cette ambiguïté, qui explique le soutien apporté par la Grande-Bretagne au projet de traité simplifié, devra être levée.

Ce qui ne pose pas problème

Les deux premières parties du texte, qui concernent les Institutions de l’Union et la Charte des droits fondamentaux – et qui sont les seules que nous ayons présentées il y a quatre ans au Conseil européen de Thessalonique – n’ont nul besoin de simplification.

Elles sont relativement courtes : 60 articles pour la première, 54 pour la seconde, sur les 448 articles du Traité. La première partie, qui porte sur les institutions n’a pas été réellement contestée. Même en France, pendant et depuis le referendum, elle n’a pas été remise en question.

Nicolas Sarkozy m’avait fait part de son intention de faire approuver cette partie du texte, sans modification, au cours de la session parlementaire du mois de Juillet, pour prouver la détermination de la France de rejoindre le convoi européen. Cette attitude m’a paru juste et raisonnable.

Il n’y a donc pas lieu, au titre du « Traité simplifié », de rouvrir la discussion sur la première partie du Traité. Telle était bien l’intention de Madame Merkel, qui souhaitait mettre cette première partie « hors discussion ».

Or voici que s’expriment des demandes pour remettre en cause les acquis de la première partie du Traité.

La plus surprenante est celle qui concerne l’instauration d’un Ministre des Affaires étrangères de l’Union européenne (Art. 28), dont le Ministre britannique des Affaires européennes, Geoff Hoon, exige aujourd’hui la suppression. Or, l’Article 2 du Traité d’Union européenne de 1992, qui remonte à quinze ans, stipule que « l’Union se donne pour objectif la mise en œuvre d’une politique étrangère et de sécurité commune », ce qui rend nécessaire la nomination d’un responsable pour en assumer l’exécution. Les modalités de désignation du Ministre des Affaires étrangères de l’Union – et son titre ! – figurent dans le Traité signé à Rome par le Premier Ministre britannique, Tony Blair. Cette demande ne peut qu’être écartée.

Il en va de même de la proposition de revenir, pour la terminologie des actes législatifs européens, aux termes de « règlement » et de « directive », dont le sens est ignoré de la quasi-totalité des citoyens, au lieu de « lois européennes » et de « lois cadres européennes », qui figurent dans le projet de Traité, et qui sont compréhensibles par tous.

Quant aux propositions piteuses visant à supprimer les symboles européens, hymne, drapeau, et devise, elles seraient risibles si elles ne blessaient pas notre fierté encore fragile de nous sentir Européens. Tout emploi du mot « constitutionnel » serait banni, et remplacé par le terme « Traité ».

Bref, les propositions de la première Partie du Traité, élaborée avec soin par la Convention, constituent un ensemble cohérent, dont on ne voit pas qui aurait intérêt à le désorganiser, sauf, je le répète, ceux dont les arrière-pensées visent à freiner l’intégration européenne.

L’essentiel

Je rappelle les points essentiels du projet de Traité :

- la désignation d’un Président stable de l’Union, mettant fin à la rotation semestrielle. Il faut souligner le désintéressement des nouveaux Etats membres, qui ont renoncé à un privilège qui figurait dans les Traités d’adhésion ;

- la nomination d’un Ministre des Affaires étrangères de l’Union européenne ;

- la définition précise des compétences respectives de l’Union et des Etats membres, pour mettre fin au reproche que « l’Europe se mêle de tout » ;

- la mise en place d’une procédure législative de type normal, semblable à celle en vigueur dans les pays démocratiques, centrée sur le Parlement européen, et pour laquelle le Conseil joue le rôle de deuxième chambre ;

- la confirmation du monopole d’initiative de la Commission ;

- l’abandon de la règle de désignation d’un Commissaire par Etat membre, et la fixation à 18 au lieu de 27 du nombre des Commissaires, pour limiter les initiatives bureaucratiques, et rendre à la Commission son caractère de « Collège européen » ;

- le droit reconnu à tous les Parlements nationaux de veiller au respect du principe de subsidiarité, applicable aux actes de l’Union.

- la définition d’une règle de vote à la majorité qualifiée. Pour être adopté, un acte européen devrait être approuvé par 55 % des Etats membres de l’Union, réunissant au moins 65 % de la population. La première exigence protège les Etats les moins peuplés de l’Union, la seconde garantit le caractère démocratique de la décision. Ceci constitue l’équivalent des procédures de décision en vigueur dans les Etats disposant de deux chambres : un Sénat, et une Assemblée.

Cet ensemble est cohérent. Il n’a pas été réellement contesté depuis quatre ans, en dehors, bien entendu des adversaires de l’intégration européenne, et, dans le cas de la Pologne, par une discussion sur les règles de vote. Il a été ratifié par les deux tiers des Etats membres. On ne voit pas en quoi il pourrait être « simplifié ». La sagesse serait de ne pas chercher à y toucher, et d’inviter à poursuivre sa ratification par la voie parlementaire. C’est d’ailleurs ce que proposait dans un article récent l’ancien Ministre des Affaires étrangères d’Allemagne, M. Joschka Fischer, qui a été un des membres assidus de la Convention européenne.

C’est également la position du Parlement européen, qui vient d’approuver par 469 voix contre 141, le remarquable rapport d’Elmar Brok et d’Enrique Baron Crespo, qui s’oppose à toute modification du dispositif institutionnel du Traité.

Une simplification pour juristes

Le problème de la « simplification » du Traité se concentre ainsi sur la troisième partie. La quatrième partie, qui est relativement brève puisqu’elle n’est composée que de 10 Articles, et qu’elle comporte une intéressante procédure de révision simplifiée, mérite d’être conservée.

Tout effort de simplification peut être recherché, à condition d’en préciser les modalités et les conséquences.

Cette troisième partie du projet de Traité constitutionnel n’est pas l’œuvre de la Convention européenne, mais le fruit du travail d’une conférence intergouvernementale (CIG), réunie sous la présidence de l’Italie, puis de l’Irlande, après que nous ayons remis notre projet sur les deux premières parties. Ainsi les Gouvernements sont-ils appelés à corriger leur propre travail.

Le premier reproche adressé à cette troisième partie, qui porte sur « les politiques de l’Union », concerne sa longueur. Elle comprend en effet 320 Articles. Pourquoi cette longueur ?

Elle tient à une ambition, consistant à remplacer tous les Traités antérieurs par un seul texte, qui en regrouperait le contenu. Aussi, quand on parle de « simplification » du Traité constitutionnel, il faut prendre en compte l’ensemble formé par le Traité lui-même, et tous les Traités antérieurs. Ceux-ci représentent 1.040 pages de texte ! Lorsqu’on retire une disposition du Traité constitutionnel, pour la renvoyer aux Traités antérieurs, on fait maigrir, en apparence, le Traité constitutionnel, mais on fait revivre les Traités précédents.

Veut-on un exemple ? Concernant la politique économique et monétaire, si l’on veut retirer du Traité les articles 177 à 202, repris du Traité de Maastricht, il faut alors conserver le Traité de Maastricht, qui comporte sur le même sujet les mêmes 25 articles. Où serait la simplification ?

Pour bien analyser le problème, il faut examiner ce que contient cette fameuse troisième partie.

D’abord l’adaptation du vocabulaire et des procédures des « Politiques de l’Union » aux innovations institutionnelles introduites par la Première partie. Rien de ceci ne pose problème, et la rédaction peut être confiée à la compétence des juristes.

Ensuite la reprise pure et simple des dispositions des Traités antérieurs, déjà ratifiés, telles que celles qui visent la concurrence dans le Traité de Rome, ou la politique économique dans le Traité de Maastricht. Leur élimination, on l’a dit, n’aurait pour conséquence que de raviver les Traités antérieurs, sans résultat de simplification.

Le troisième ensemble comporte, lui, des innovations. Les unes consistent à passer sur certains sujets, de la règle de l’unanimité à celle du vote à la majorité qualifiée. Ces dispositions sont contestées par certains des Etats-membres, qui n’ont pas ratifié le texte. La France, semble-t-il, demande que la procédure du vote à la majorité qualifiée soit étendue à l’ensemble de la politique d’immigration. En sens inverse les Britanniques souhaiteraient qu’on restreigne davantage le recours au vote à la majorité qualifiée, notamment dans le domaine judiciaire et dans celui du droit du travail. Ce n’est pas un problème de « simplification », mais un désaccord sur lequel la Convention avait réussi à dégager un consensus, et sur lequel une négociation est toujours possible. Elle nous ramènerait seulement quatre ans en arrière, car ces questions ont été longuement débattues par la Convention, avant de parvenir à un consensus.

Les autres innovations ont été introduites à la demande des Etats membres, dont la France. Elles portent notamment sur « l’espace de liberté, de sécurité, et de justice ». Elles visent à introduire la coopération judiciaire en matière civile et en matière pénale, et à développer la coopération policière vis-à-vis du grand banditisme. Elles concernent également la mise en œuvre pratique de la politique étrangère et de sécurité commune (Articles 294 à 312), et la protection des services d’intérêt économique général (Art. 166). Le désir de « simplification » peut conduire à y renoncer. Ce serait, me semble-t-il, dommage.

Etre clair

Une dernière trouvaille consiste à vouloir conserver une partie des innovations du Traité constitutionnel, et à les camoufler en les faisant éclater en plusieurs textes. Les dispositions les plus innovantes feraient l’objet de simples amendements aux Traités de Maastricht et de Nice. Les améliorations techniques seraient regroupées dans un Traité devenu incolore et indolore. L’ensemble de ces textes serait adressé aux Parlements qui se prononceraient par des votes séparés. Ainsi l’opinion publique serait-elle conduite à adopter, sans le savoir, les dispositions que l’on n’ose pas lui présenter « en direct ».

Cette démarche de « diviser pour ratifier » n’est évidemment pas à la hauteur de l’enjeu. Elle est peut être un bon exercice de prestidigitation. Mais, elle confortera les citoyens européens dans l’idée que la construction européenne est une machinerie organisée dans leur dos par des juristes et des diplomates. Elle est contraire au souhait inscrit dans la déclaration de Laeken de 2001, que cette démarche « conduise à terme à l’adoption d’un texte constitutionnel ».

Nous sommes loin de l’appel tonique et courageux de Robert Schuman de 1950 et plus loin encore de l’audace des Constituants de Philadelphie qui construisaient en quatre mois une Constitution qui reste en vigueur depuis 220 ans.

Au nom des Conventionnels européens, modestes et anonymes, je crois pouvoir dire « oui » à un Traité honnêtement simplifié, qui ne revienne sur aucune des avancées institutionnelles que nous avons proposées dans la première Partie mais un « non » catégorique à un Traité mutilé. Et si les Gouvernements se mettent d’accord sur un Traité simplifié préservant l’essentiel des avancées institutionnelles, qu’ils n’aient pas peur de le dire et de l’écrire. « Mehr Licht », disait Goethe.


Ceci me conduit à une suggestion adressée à Madame Angela Merkel. Qui de nous n’a pas entendu répéter, inlassablement, la litanie selon laquelle l’Europe est trop éloignée des citoyens, que les décisions importantes sont prises sans qu’ils en aient connaissance, que le système est opaque et privé de transparence.

C’est pour répondre à cette attente que la Convention européenne s’était imposée une règle de totale transparence : tous ses débats ont été publics, tous ses documents ont été publiés le jour même sur Internet.

Pourquoi ne pas proposer que la partie des travaux du Conseil européen qui sera consacrée à la suite à donner au projet de Traité constitutionnel, soit soumise à la même règle de transparence, c’est-à-dire qu’elle soit publique ?

Puisque vous allez débattre du sort à venir des Européens, faites-le publiquement : qu’ils entendent, eux-mêmes, les arguments des uns et des autres ; qu’ils reconnaissent celles et ceux qui, comme vous-même, travaillent courageusement et honnêtement, à bâtir le socle de l’Europe nouvelle.

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Tribune publiée dans le Monde daté du 15 juin 2007